中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見
(2025年5月2日)
實施城市更新行動,是推動城市高質量發展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。為持續推進城市更新行動,經黨中央、國務院同意,現提出如下意見。
一、總體要求
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神,全面貫徹習近平總書記關于城市工作的重要論述,堅持穩中求進工作總基調,轉變城市開發建設方式,建立可持續的城市更新模式和政策法規,大力實施城市更新,促進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升,打造宜居、韌性、智慧城市。
工作中要做到:堅持以人民為中心,全面踐行人民城市理念,建設好房子、好小區、好社區、好城區;堅持系統觀念,尊重城市發展規律,樹立全周期管理意識,不斷增強城市的系統性、整體性、協調性;堅持規劃引領,發揮發展規劃戰略導向作用,強化國土空間規劃基礎作用,增強專項規劃實施支撐作用;堅持統籌發展和安全,防范應對城市運行中的風險挑戰,全面提高城市韌性;堅持保護第一、應保盡保、以用促保,在城市更新全過程、各環節加強城市文化遺產保護;堅持實事求是、因地制宜,盡力而為、量力而行,不搞勞民傷財的“面子工程”、“形象工程”。
主要目標是:到2030年,城市更新行動實施取得重要進展,城市更新體制機制不斷完善,城市開發建設方式轉型初見成效,安全發展基礎更加牢固,服務效能不斷提高,人居環境明顯改善,經濟業態更加豐富,文化遺產有效保護,風貌特色更加彰顯,城市成為人民群眾高品質生活的空間。
二、主要任務
(一)加強既有建筑改造利用。穩妥推進危險住房改造,加快拆除改造D級危險住房,通過加固、改建、重建等多種方式,積極穩妥實施國有土地上C級危險住房和國有企事業單位非成套住房改造。分類分批對存在抗震安全隱患且具備加固價值的城鎮房屋進行抗震加固。涉及不可移動文物、歷史建筑等保護對象的,按照相關法律法規予以維護和使用,“一屋一策”提出改造方案,嚴禁以危險住房名義違法違規拆除改造歷史文化街區、傳統村落、文物、歷史建筑。持續推進既有居住建筑和公共建筑節能改造,加強建筑保溫材料管理,鼓勵居民開展城鎮住房室內裝修。加強老舊廠房、低效樓宇、傳統商業設施等存量房屋改造利用,推動建筑功能轉換和混合利用,根據建筑主導功能依法依規合理轉換土地用途。
(二)推進城鎮老舊小區整治改造。更新改造小區燃氣等老化管線管道,整治樓棟內人行走道、排風煙道、通風井道等,全力消除安全隱患,支持有條件的樓棟加裝電梯。整治小區及周邊環境,完善小區停車、充電、消防、通信等配套基礎設施,增設助餐、家政等公共服務設施。加強老舊小區改造質量安全監管,壓實各參建單位責任。結合改造同步完善小區長效管理機制,注重引導居民參與和監督,共同維護改造成果。統籌實施老舊小區、危險住房改造,在挖掘文化遺產價值、保護傳統風貌的基礎上制定綜合性保護、修繕、改造方案,持續提升老舊小區居住環境、設施條件、服務功能和文化價值。
(三)開展完整社區建設。完善社區基本公共服務設施、便民商業服務設施、公共活動場地等,建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區,構建城市一刻鐘便民生活圈。開展城市社區嵌入式服務設施建設,因地制宜補齊公共服務設施短板,優化綜合服務設施布局。引導居民、規劃師、設計師等參與社區建設。
(四)推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造。推動老舊街區功能轉換、業態升級、活力提升,因地制宜打造一批活力街區。改造提升商業步行街和舊商業街區,完善配套設施,優化交通組織,提升公共空間品質,豐富商業業態,創新消費場景,推動文旅產業賦能城市更新。鼓勵以市場化方式推動老舊廠區更新改造,加強工業遺產保護利用,盤活利用閑置低效廠區、廠房和設施,植入新業態新功能。積極推進城中村改造,做好歷史文化風貌保護前期工作,不搞大拆大建,“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整結合等方式實施改造,切實消除安全風險隱患,改善居住條件和生活環境。加快實施群眾改造意愿強烈、城市資金能平衡、征收補償方案成熟的城中村改造項目。推動老舊火車站與周邊老舊街區統籌實施更新改造。
(五)完善城市功能。建立健全多層級、全覆蓋的公共服務網絡,充分利用存量閑置房屋和低效用地,優先補齊民生領域公共服務設施短板,合理滿足人民群眾生活需求。積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設。完善城市醫療應急服務體系,加強臨時安置、應急物資保障。推進適老化、適兒化改造,加快公共場所無障礙環境建設改造。增加普惠托育服務供給,發展兜底性、普惠型、多樣化養老服務。因地制宜建設改造群眾身邊的全民健身場地設施。推動消費基礎設施改造升級。積極拓展城市公共空間,科學布局新型公共文化空間。
(六)加強城市基礎設施建設改造。全面排查城市基礎設施風險隱患。推進地下空間統籌開發和綜合利用。加快城市燃氣、供水、排水、污水、供熱等地下管線管網和地下綜合管廊建設改造,完善建設運維長效管理制度。推動城市供水設施改造提標,加強城市生活污水收集、處理和再生利用及污泥處理處置設施建設改造,加快建立污水處理廠網一體建設運維機制。統籌城市防洪和內澇治理,建立健全城區水系、排水管網與周邊江河湖海、水庫等聯排聯調運行管理模式,加快排水防澇設施建設改造,構建完善的城市防洪排澇體系,提升應急處置能力。推動生活垃圾處理設施改造升級。加強公共消防設施建設,適度超前建設防災工程。完善城市交通基礎設施,發展快速干線交通、生活性集散交通和綠色慢行交通,加快建設停車設施。優化城市貨運網絡規劃設計,健全分級配送設施體系。推進新型城市基礎設施建設,深化建筑信息模型(BIM)技術應用,實施城市基礎設施生命線安全工程建設。
(七)修復城市生態系統。堅持治山、治水、治城一體推進,建設連續完整的城市生態基礎設施體系。加快修復受損山體和采煤沉陷區,消除安全隱患。推進海綿城市建設,保護修復城市濕地,鞏固城市黑臭水體治理成效,推進城市水土保持和生態清潔小流域建設。加強建設用地土壤污染風險管控和修復,確保污染地塊安全再利用。持續推進城市綠環綠廊綠楔綠道建設,提高鄉土植物應用水平,保護城市生物多樣性,增加群眾身邊的社區公園和口袋公園,推動公園綠地開放共享。
(八)保護傳承城市歷史文化。銜接全國文物普查,扎實開展城市文化遺產資源調查。落實“老城不能再拆”的要求,全面調查老城及其歷史文化街區,摸清城鎮老舊小區、老舊街區、老舊廠區文化遺產資源底數,劃定最嚴格的保護范圍。開展文化遺產影響評價,建立健全“先調查后建設”、“先考古后出讓”的保護前置機制。加強老舊房屋拆除管理,不隨意拆除具有保護價值的老建筑、古民居,禁止拆真建假。建立以居民為主體的保護實施機制,推進歷史文化街區修復和不可移動文物、歷史建筑修繕,探索合理利用文化遺產的方式路徑。保護具有重要歷史文化價值、體現中華歷史文脈的地名,穩妥清理不規范地名。加強城市更新重點地區、重要地段風貌管控,嚴格管理超大體量公共建筑、超高層建筑。
三、加強支撐保障
(一)建立健全城市更新實施機制。創新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。全面開展城市體檢評估,建立發現問題、解決問題、評估效果、鞏固提升的工作路徑。依據國土空間規劃,結合城市體檢評估結果,制定實施城市更新專項規劃,確定城市更新行動目標、重點任務、建設項目和實施時序,建立完善“專項規劃-片區策劃-項目實施方案”的規劃實施體系。強化城市設計對城市更新項目實施的引導作用,明確房屋、小區、社區、城區、城市等不同尺度的設計管理要求。不斷完善適應城市更新的工程項目建設實施管理制度。
(二)完善用地政策。堅持“項目跟著規劃走、土地要素跟著項目走”,加強用地保障,建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度,統籌好新增和存量建設用地,涉及國土空間規劃調整的,按程序依法辦理。推動土地混合開發利用和用途依法合理轉換,明確用途轉換和兼容使用的正面清單、負面清單和管控要求,完善用途轉換過渡期政策。盤活利用存量低效用地,完善閑置土地使用權收回機制,優化零星用地集中改造、容積率轉移或獎勵政策。支持利用存量低效用地建設保障性住房、發展產業、完善公共服務設施。除國有土地使用權出讓合同約定或者劃撥用地決定書規定由政府收回土地使用權以及法律、行政法規禁止擅自轉讓的情形外,鼓勵國有土地使用權人按程序自行或以轉讓、入股、聯營等方式更新改造低效用地。優化地價計收規則。推進建設用地使用權在土地的地表、地上或者地下分別設立。完善城市更新相關的不動產登記制度。
(三)建立房屋使用全生命周期安全管理制度。落實房屋使用安全主體責任和監管責任,加強房屋安全日常巡查和安全體檢,及時發現和處置安全隱患。探索以市場化手段創新房屋質量安全保障機制。完善住宅專項維修資金政策,推動建立完善既有房屋安全管理公共資金籌集、管理、使用模式。
(四)健全多元化投融資方式。加大中央預算內投資等支持力度,通過超長期特別國債對符合條件的項目給予支持。中央財政要支持實施城市更新行動。地方政府要加大財政投入,推進相關資金整合和統籌使用,在債務風險可控前提下,通過發行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持,嚴禁違法違規舉債融資。落實城市更新相關稅費減免政策。鼓勵各類金融機構在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下積極參與城市更新,強化信貸支持。完善市場化投融資模式,吸引社會資本參與城市更新,推動符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)、資產證券化產品、公司信用類債券等。
(五)建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。充分發揮街道社區作用,調動人民群眾參與城市更新積極性。開展城市管理進社區工作。鼓勵產權所有人自主更新,支持企業盤活閑置低效存量資產,更好發揮國有資本帶動作用。引導經營主體參與,支持多領域專業力量和服務機構參與城市更新,健全專家參與公共決策制度。建立健全適應城市更新的建設、運營、治理體制機制。加強城市更新社會風險評估、矛盾化解處置機制建設。
(六)健全法規標準。加快推進城市更新相關立法工作,健全城市規劃建設運營治理和房屋管理法律法規。完善適用于城市更新的技術標準,制定修訂分類適用的消防、配套公共設施等標準。加強城市更新科技創新能力建設,大力研發新技術、新工藝、新材料,加快科技成果推廣應用。
四、強化組織實施
在黨中央集中統一領導下,各地區各有關部門要結合實際抓好本意見貫徹落實。省級黨委和政府要確定本地區城市更新行動的目標任務,做好上下銜接。城市黨委和政府要切實履行責任,構建市級統籌、部門聯動、分級落實的工作格局,加強政策統籌,強化資金等保障,穩妥有序實施城市更新行動,力戒形式主義,杜絕搞“花架子”。住房城鄉建設部要發揮牽頭作用,會同相關部門加強統籌指導和協調支持,完善制度政策。支持地方因地制宜進行探索創新,建立健全可持續的城市更新機制。