湖南省人民政府關(guān)于全面深化零基預(yù)算改革的指導(dǎo)意見
湘政發(fā)〔2024〕14號
各市州、縣市區(qū)人民政府，省政府各廳委、各直屬機構(gòu)：
為全面貫徹黨的二十屆三中全會精神，深入落實省委十二屆七次全會部署，健全預(yù)算管理制度，深化零基預(yù)算改革，強化重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財力保障，現(xiàn)提出如下指導(dǎo)意見。
一、改革目標(biāo)
堅持問題導(dǎo)向、破立并舉，按照破基數(shù)、破邊界、立觀念、立事項、立優(yōu)先序、立標(biāo)準(zhǔn)、立方法、立績效的原則，從編制2025年預(yù)算起，在全省范圍內(nèi)全面深化零基預(yù)算改革，到2026年初步構(gòu)建有保有壓、突出重點、統(tǒng)籌有力、講求績效的預(yù)算安排機制，強化預(yù)算執(zhí)行剛性約束，切實提升財政政策資金效能，為奮力譜寫中國式現(xiàn)代化湖南篇章提供堅實保障。
二、重點任務(wù)
（一）改革預(yù)算編制方式
1. 制定大事要事保障清單。各級政府要全面清理評估現(xiàn)行支出政策和項目，堅決取消執(zhí)行到期、無必要實施的政策和項目，整合歸并零散碎片、性質(zhì)相近的政策和項目，調(diào)整優(yōu)化超出財政承受能力、難以落實、效益不高的政策和項目。在此基礎(chǔ)上，各級財政部門會同相關(guān)部門圍繞黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，制定本級年度大事要事保障清單，明確保障內(nèi)容、政策標(biāo)準(zhǔn)、實施期限、支出責(zé)任等。大事要事保障清單與年度預(yù)算同步制定，根據(jù)重點工作任務(wù)、資金使用績效和國家有關(guān)政策等情況動態(tài)調(diào)整。
2. 樹立以事定錢的預(yù)算編制原則。全面打破預(yù)算安排和資金分配“基數(shù)”，按照“先定事后定錢”的原則，結(jié)合年度大事要事保障清單和財力可能，以零為起點編制預(yù)算。財政保障能力較強、改革基礎(chǔ)較好的地區(qū)，可采取“壓減總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)”方式優(yōu)化預(yù)算安排，大力壓減非重點非剛性非急需支出，加大重點領(lǐng)域保障力度。
3. 分類確定支出預(yù)算編制方法。保基本民生支出預(yù)算按照政策標(biāo)準(zhǔn)、對象數(shù)量、支出責(zé)任等因素編制。保工資支出預(yù)算按照工資支出政策標(biāo)準(zhǔn)和財政供養(yǎng)人數(shù)等因素?fù)?jù)實編制。保運轉(zhuǎn)支出預(yù)算主要采取定員定額方法編制。政府債務(wù)還本付息支出預(yù)算根據(jù)債務(wù)余額、利率、到期本金等因素編制。事業(yè)發(fā)展支出預(yù)算以黨委、政府決策部署和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，根據(jù)本級財政可承受能力，量入為出統(tǒng)籌安排。
4. 嚴(yán)明支出預(yù)算安排順序。全面梳理本級可統(tǒng)籌使用的各項財力來源，按以下五級優(yōu)先序安排支出預(yù)算：“三保”支出（保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)支出），政府債務(wù)還本付息支出，年度大事要事保障清單事項支出，部門必須開展的一般性事業(yè)發(fā)展支出，其他支出。前序支出未足額保障的，不得安排后序支出。根據(jù)各類支出特點相應(yīng)匹配財力來源，確保“三保”支出和地方政府債務(wù)付息支出有穩(wěn)定的經(jīng)常性財力支撐，防范財政運行風(fēng)險。
（二）加強財政資源統(tǒng)籌
5. 加強專項資金統(tǒng)籌。嚴(yán)格控制專項資金數(shù)量，新增工作任務(wù)所需資金原則上通過既有專項資金解決，一般不新設(shè)專項資金。合理確定專項資金規(guī)模，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要動態(tài)調(diào)整，能增能減。推進(jìn)專項資金深度整合，相關(guān)部門每年應(yīng)會同財政部門，根據(jù)年度工作任務(wù)目標(biāo)制定專項資金安排總體方案，明確具體支出方向和金額，報本級人民政府審批，不得按內(nèi)設(shè)機構(gòu)固化支出結(jié)構(gòu)，杜絕各管一塊“自留田”現(xiàn)象。在落實上級約束性目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，部門應(yīng)將上級轉(zhuǎn)移支付與同領(lǐng)域本級專項資金統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一制定資金分配方案，合力支持事業(yè)發(fā)展。
6. 加強跨部門資金統(tǒng)籌。對黨委、政府部署的重大規(guī)劃、重點工程、重要任務(wù)，相關(guān)部門要及時提出具體任務(wù)清單和資金需求，財政部門牽頭制定資金籌措方案，優(yōu)先通過統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金保障，確有不足的通過新增預(yù)算保障。對跨級次、跨區(qū)域的共同財政事權(quán)事項，根據(jù)支出責(zé)任實行省、市、縣分級共擔(dān)。對分屬不同部門但支持方向相近的專項資金，探索建立部門協(xié)同聯(lián)動機制，明確牽頭主管部門，推動目標(biāo)共商、政策共定、項目共管，避免重復(fù)投入。
7. 加強單位資金統(tǒng)籌。按照“收入一個籠子、支出一個口子、預(yù)算一個盤子”的原則，將部門和單位取得的事業(yè)收入、經(jīng)營收入等各類單位資金全部納入部門或單位預(yù)算管理，未納入預(yù)算管理的不得安排支出。合理安排資金使用順序，單位資金可以滿足部門和單位支出需要時，不得申請新增財政撥款。
（三）深化配套制度改革
8. 建立健全財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系。加快推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，構(gòu)建以基本支出標(biāo)準(zhǔn)、項目支出標(biāo)準(zhǔn)、基本公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)為主體的財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，使支出標(biāo)準(zhǔn)成為預(yù)算安排的基礎(chǔ)依據(jù)。基本支出標(biāo)準(zhǔn)采取人均定額、物均定額、按比例計提等方法制定。項目支出標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)行業(yè)類別、項目類型分類制定。基本公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素制定。資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)資產(chǎn)配置量、耗用量、更新周期、采購價格等因素制定。支出標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)實事求是、量力而行，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、物價變動和財力變化等因素適時調(diào)整。
9. 推進(jìn)項目全生命周期管理。預(yù)算支出全部以項目形式納入預(yù)算項目庫，入庫項目應(yīng)具備政策依據(jù)、實施期限、績效目標(biāo)等要素，未入庫項目不得安排預(yù)算。各部門作為項目管理主體，要提前研究謀劃、常態(tài)化開展項目儲備，于每年6月30日前啟動下年度項目儲備工作，加強項目入庫、排序、調(diào)整、退出全流程管理，對長期未安排預(yù)算的項目應(yīng)定期清理出庫，實施進(jìn)度緩慢、難以達(dá)到預(yù)期的項目應(yīng)及時調(diào)整，并相應(yīng)調(diào)減或取消預(yù)算安排。
10. 實施重大項目預(yù)算評審。完善預(yù)算評審制度，需申請預(yù)算安排的重大項目、技術(shù)復(fù)雜專業(yè)性項目，應(yīng)事先開展預(yù)算評審，具體評審辦法由各級財政部門根據(jù)實際情況制定。相關(guān)部門要及時提供項目資料，并對資料真實性、合規(guī)性負(fù)責(zé)。財政部門要強化事前功能評估，重點審核項目必要性、可行性、完整性和預(yù)算合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟性。項目預(yù)算評審結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。對虛報數(shù)據(jù)和資金需求的部門，酌情核減部門預(yù)算。
11. 提升預(yù)算績效管理質(zhì)效。優(yōu)化制度設(shè)計，將績效管理嵌入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，做到“政策項目有評估、預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用”。加強公共服務(wù)、轉(zhuǎn)移支付資金、重大投資項目和國有資本資源資產(chǎn)使用等重點領(lǐng)域績效管理，探索成本預(yù)算績效管理。強化績效評價結(jié)果運用，評價結(jié)果作為安排預(yù)算、完善政策、改進(jìn)管理的重要依據(jù)。
（四）嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算管理
12. 統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)。將依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理。除法律有明確規(guī)定外，不得將支出預(yù)算安排與財政收支、生產(chǎn)總值的規(guī)模或增幅掛鉤，不得與專項收入、罰沒收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等非稅收入掛鉤。合理劃分各級政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任，上級不得以考核評比、下達(dá)任務(wù)、要求配套等任何形式，變相增加下級支出責(zé)任。
13. 硬化預(yù)算執(zhí)行約束。將習(xí)慣過緊日子作為預(yù)算管理長期方針，堅決防止脫離實際亂提要求、亂表態(tài)、亂花錢、亂開口子。嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。預(yù)算執(zhí)行中一般性增支需求，原則上通過調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)解決。加強國庫暫付款管理，“三保”和債務(wù)還本付息等剛性支出壓力較大的市州、縣市區(qū)，不得新增國庫暫付款。
14. 大力盤活存量資金。進(jìn)一步規(guī)范結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，除中央明確要求專款專用的經(jīng)費和按規(guī)定保留的科研經(jīng)費外，部門人員經(jīng)費、運轉(zhuǎn)經(jīng)費等基本支出原則上不予結(jié)轉(zhuǎn)；項目支出當(dāng)年無需使用的可提前收回預(yù)算，確有必要的最多辦理一次結(jié)轉(zhuǎn)；其他結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金全部收回預(yù)算。全面清理財政專戶，撤銷未經(jīng)財政部批準(zhǔn)設(shè)置的財政專戶，結(jié)存資金上繳國庫或按規(guī)定處置，合規(guī)設(shè)置的財政專戶要定期核對賬務(wù)，除中央有明確規(guī)定外，專戶利息和結(jié)轉(zhuǎn)一年以上資金（不含收取的學(xué)費、保教費等）及時上繳國庫。規(guī)范開設(shè)單位實有資金賬戶，未按規(guī)定備案登記設(shè)置的單位實有資金賬戶視同“小金庫”處理，實有資金賬戶中的沉淀閑置和低效無效的單位資金及時上繳國庫。
15. 構(gòu)建財審聯(lián)動管理閉環(huán)。針對重大財政支出政策、重點項目資金、資金資源密集部門開展重點審計和財會監(jiān)督，加強財政、園區(qū)、平臺“三本賬”全口徑監(jiān)管，加大監(jiān)督檢查結(jié)果運用力度，強化監(jiān)督結(jié)果與制度建設(shè)、預(yù)算安排、財政資金和新增債務(wù)限額分配掛鉤，構(gòu)建指標(biāo)共商、信息共享、成果共用、整改共促的管理閉環(huán)，切實嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。
三、組織保障
各級各部門要提高思想認(rèn)識，把深化零基預(yù)算改革作為深化財稅體制改革的重要內(nèi)容，以改革創(chuàng)新精神和動真碰硬勇氣狠抓改革措施落實。省、市、縣三級建立深化零基預(yù)算改革工作機制，負(fù)責(zé)研究改革相關(guān)重大事項，協(xié)調(diào)解決改革中遇到的突出困難和問題。財政部門牽頭深化零基預(yù)算改革工作，加強對相關(guān)部門的工作指導(dǎo)，健全完善配套制度，將相關(guān)制度嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流、資金流、信息流貫通融合。其他部門作為零基預(yù)算實施主體，要切實轉(zhuǎn)變預(yù)算編制和執(zhí)行理念，加強內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保改革取得實效。
湖南省人民政府
2024年11月19日
（此件主動公開）
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