湖南省人民政府辦公廳關(guān)于
印發(fā)《湖南省推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目
“自審自發(fā)”試點(diǎn)實(shí)施方案》的通知
湘政辦發(fā)〔2025〕7號(hào)
各市州、縣市區(qū)人民政府，省政府各廳委、各直屬機(jī)構(gòu)：
《湖南省推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)實(shí)施方案》已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹落實(shí)。
湖南省人民政府辦公廳
2025年3月14日
湖南省推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)實(shí)施方案
為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號(hào)）精神，全面推進(jìn)我省地方政府專項(xiàng)債券（以下簡稱專項(xiàng)債券）項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，制定本實(shí)施方案。
一、目標(biāo)要求
全面推進(jìn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，建立“發(fā)改牽頭管項(xiàng)目、財(cái)政牽頭管資金、部門牽頭管行業(yè)、債券額度設(shè)上限、項(xiàng)目需求定發(fā)行”工作機(jī)制，實(shí)行“兩上兩下流程、三方聯(lián)合審核、四庫滾動(dòng)管理”，構(gòu)建覆蓋“借用管還”全生命周期管理機(jī)制。注重從嚴(yán)審核項(xiàng)目，堅(jiān)持專項(xiàng)債券項(xiàng)目保“真”原則，發(fā)展改革部門嚴(yán)格把關(guān)真實(shí)性，實(shí)現(xiàn)審“真”項(xiàng)目，定“真”需求，有“真”投入，出“真”效益。注重閉環(huán)管理資金，專項(xiàng)債券資金切實(shí)用于項(xiàng)目建設(shè)，財(cái)政部門加強(qiáng)全過程資金監(jiān)管，實(shí)行專戶管理、專款專用，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。注重加快使用進(jìn)度，加快專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲(chǔ)備、申報(bào)、發(fā)行、使用進(jìn)度，“能快則快、寧早勿晚”。注重壓實(shí)責(zé)任，落實(shí)各級(jí)政府對(duì)本級(jí)所有項(xiàng)目、項(xiàng)目單位對(duì)本單位項(xiàng)目的主體責(zé)任，落實(shí)發(fā)展改革、財(cái)政、項(xiàng)目主管部門（即有關(guān)行業(yè)主管部門）等監(jiān)管責(zé)任，省市縣一盤棋推進(jìn)。注重發(fā)揮政策效應(yīng)，用好用活擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍政策，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等積極作用，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。
二、擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍
（一）加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃布局。各地應(yīng)結(jié)合國家戰(zhàn)略部署和本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌當(dāng)前與長遠(yuǎn)、償債能力與資金需求，合理確定專項(xiàng)債券項(xiàng)目重點(diǎn)支持領(lǐng)域和中長期規(guī)劃布局。聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、重要方向、重大項(xiàng)目，集中財(cái)力辦大事，防止低水平重復(fù)建設(shè)。
（二）實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理。未納入國辦發(fā)〔2024〕52號(hào)文件提出的《地方政府專項(xiàng)債券禁止類項(xiàng)目清單》（以下簡稱《禁止類項(xiàng)目清單》）的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金。優(yōu)先支持納入國省重大規(guī)劃、納入國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的省市級(jí)項(xiàng)目，優(yōu)先支持新質(zhì)生產(chǎn)力、戰(zhàn)略性前瞻性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，優(yōu)先支持前期工作實(shí)、投資效率高和資金效益好的項(xiàng)目，優(yōu)先支持在建項(xiàng)目。
（三）實(shí)行專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金“正面清單”管理。對(duì)屬于國辦發(fā)〔2024〕52號(hào)文件提出的《地方政府專項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的行業(yè)》（以下簡稱《可用作項(xiàng)目資本金行業(yè)》）、符合用作資本金收益條件的項(xiàng)目，允許將專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金。鼓勵(lì)各地充分運(yùn)用專項(xiàng)債券用作資本金政策，對(duì)于發(fā)揮撬動(dòng)作用明顯的地區(qū)在限額分配時(shí)予以傾斜，全省可用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模上限為用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券規(guī)模的30%。
三、優(yōu)化項(xiàng)目審核機(jī)制
（一）依托項(xiàng)目庫實(shí)行全生命周期“四庫”滾動(dòng)管理。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)管理國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫，加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備和調(diào)度。財(cái)政部門負(fù)責(zé)管理專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫，對(duì)專項(xiàng)債券資金實(shí)行穿透式監(jiān)管，分設(shè)儲(chǔ)備庫、核準(zhǔn)庫、發(fā)行庫、存續(xù)庫四個(gè)子庫，動(dòng)態(tài)掌握資金使用、項(xiàng)目運(yùn)營、專項(xiàng)收入、資產(chǎn)等方面情況。發(fā)展改革、財(cái)政、項(xiàng)目主管部門要加強(qiáng)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)測和滾動(dòng)管理。
（二）建立項(xiàng)目“常態(tài)儲(chǔ)備、集中申報(bào)”機(jī)制。在專項(xiàng)債券管理“一上”階段（申報(bào)進(jìn)入儲(chǔ)備庫），各級(jí)各部門應(yīng)依托國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫和專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫常態(tài)化、滾動(dòng)式開展項(xiàng)目儲(chǔ)備工作，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯、群眾期盼、早晚要干的項(xiàng)目納入儲(chǔ)備庫管理。各級(jí)各部門在每年10月底前將下一年度項(xiàng)目集中報(bào)送省發(fā)展改革委，由省發(fā)展改革委牽頭組織財(cái)政和項(xiàng)目主管部門審核，原則上在次年1月底、3月底前進(jìn)行該年度項(xiàng)目的補(bǔ)充報(bào)送，每批次項(xiàng)目在一個(gè)月內(nèi)審核完畢并反饋市縣。
（三）實(shí)行“三方聯(lián)審”嚴(yán)把項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)。各級(jí)發(fā)展改革部門應(yīng)會(huì)同財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門加強(qiáng)對(duì)本級(jí)項(xiàng)目的審核把關(guān)。其中，發(fā)展改革部門重點(diǎn)審核：①是否落實(shí)《禁止類項(xiàng)目清單》要求；②是否落實(shí)《可用作項(xiàng)目資本金行業(yè)》要求；③是否按要求履行項(xiàng)目立項(xiàng)等基本建設(shè)程序，項(xiàng)目是否完成對(duì)可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和概算的審批；④項(xiàng)目總投資和年度投資計(jì)劃是否合理。財(cái)政部門重點(diǎn)審核：①是否按要求編制項(xiàng)目融資平衡方案，其中，對(duì)需通過安排財(cái)政補(bǔ)助資金等方式平衡的項(xiàng)目，是否論證地方政府區(qū)域平衡的能力；②是否按要求開展項(xiàng)目事前績效評(píng)估；③債券資金額度需求是否合理。項(xiàng)目主管部門重點(diǎn)審核：①是否符合行業(yè)規(guī)劃和政策要求；②建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目有關(guān)收益測算等是否合理。省發(fā)展改革委聯(lián)合省級(jí)項(xiàng)目主管部門對(duì)各級(jí)各部門報(bào)送項(xiàng)目開展復(fù)審，其中，專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備、收購存量商品房用作保障性住房的，由省發(fā)展改革委會(huì)同自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門開展復(fù)審，通過后轉(zhuǎn)省財(cái)政廳進(jìn)一步復(fù)審。經(jīng)省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、省級(jí)項(xiàng)目主管部門復(fù)審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目，報(bào)省人民政府審核批準(zhǔn)后，納入核準(zhǔn)庫管理，并報(bào)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部備案。
（四）按“資金跟著項(xiàng)目走”原則優(yōu)化限額分配。在專項(xiàng)債券管理“一下”階段（債券限額下達(dá)），省財(cái)政廳根據(jù)國家下達(dá)的新增專項(xiàng)債券限額，結(jié)合各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況、管理水平和納入核準(zhǔn)庫項(xiàng)目資金需求等合理分配專項(xiàng)債券限額，向承擔(dān)國省重大戰(zhàn)略任務(wù)、項(xiàng)目已納入國省重大規(guī)劃的地區(qū)傾斜，向?qū)ｍ?xiàng)債券資金管理規(guī)范、使用效益好的地區(qū)傾斜。對(duì)于財(cái)政實(shí)力弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)從嚴(yán)控制新增限額。優(yōu)先支持存量在建項(xiàng)目后續(xù)資金需求。對(duì)因項(xiàng)目自身?xiàng)l件不足等不能按計(jì)劃發(fā)行的專項(xiàng)債券限額，省財(cái)政廳按程序調(diào)整到其他亟需地區(qū)。
（五）建立存量項(xiàng)目“綠色通道”。對(duì)于實(shí)施“自審自發(fā)”試點(diǎn)后已報(bào)經(jīng)省人民政府同意的需要發(fā)行專項(xiàng)債券的在建項(xiàng)目，在項(xiàng)目總投資和專項(xiàng)債券需求不變的前提下，省級(jí)納入“綠色通道”，快速審核、優(yōu)先發(fā)行，防止形成“半拉子”工程。
四、加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用
（一）加快債券發(fā)行節(jié)奏。在專項(xiàng)債券管理“二上”階段（申報(bào)進(jìn)入發(fā)行庫），市州、縣市區(qū)財(cái)政、發(fā)展改革部門在省財(cái)政廳下達(dá)專項(xiàng)債券限額內(nèi)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、輕重緩急程度進(jìn)行發(fā)行項(xiàng)目審核確認(rèn)，經(jīng)同級(jí)政府同意后，向省財(cái)政廳申報(bào)發(fā)行。省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳聯(lián)合終審，原則上5月底前完成全年項(xiàng)目的發(fā)行前終審，通過項(xiàng)目納入發(fā)行庫管理。其中，財(cái)政部門重點(diǎn)審核：①項(xiàng)目融資平衡方案等發(fā)行材料是否齊備；②債券發(fā)行金額是否超出該地區(qū)專項(xiàng)債券限額。發(fā)展改革部門重點(diǎn)審核：①項(xiàng)目是否已開工或是否辦理施工許可；②項(xiàng)目是否由市縣人民政府、項(xiàng)目單位主要負(fù)責(zé)人作出承諾。省財(cái)政廳統(tǒng)籌把握發(fā)行節(jié)奏，原則上6月底前完成全年專項(xiàng)債券發(fā)行工作，已發(fā)行專項(xiàng)債券的項(xiàng)目納入存續(xù)庫管理。
（二）加快資金撥付和項(xiàng)目建設(shè)。在專項(xiàng)債券管理“二下”階段（專項(xiàng)債券轉(zhuǎn)貸市縣），省財(cái)政廳將發(fā)行后的專項(xiàng)債券轉(zhuǎn)貸市縣，各級(jí)財(cái)政部門按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及時(shí)撥付債券資金，資金撥付進(jìn)度與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度相銜接。各級(jí)發(fā)展改革部門要會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)在線監(jiān)測、調(diào)度督促和現(xiàn)場檢查，分級(jí)分類做好要素保障，推動(dòng)項(xiàng)目加快開工建設(shè)，盡快形成實(shí)物工作量。項(xiàng)目單位要加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，及時(shí)合規(guī)使用專項(xiàng)債券資金，資金支付進(jìn)度與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度相銜接，并在國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫和地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中真實(shí)錄入支出使用進(jìn)度。各級(jí)財(cái)政、發(fā)展改革、項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位定期對(duì)賬，確保資金及時(shí)到位。
（三）規(guī)范專項(xiàng)債券資金使用。各級(jí)財(cái)政部門要加快完善專項(xiàng)債券資金監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行專戶管理、專款專用，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。專項(xiàng)債券資金不得用于經(jīng)常性支出，不得用于平衡年初預(yù)算或作為一般財(cái)力使用，不得用于企業(yè)注冊(cè)資本金或企業(yè)補(bǔ)貼，不得擅自挪用于發(fā)行項(xiàng)目用途之外的其他項(xiàng)目。
五、強(qiáng)化項(xiàng)目投后管理
（一）加強(qiáng)資金績效管理和項(xiàng)目運(yùn)營監(jiān)督。各級(jí)財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定開展事前績效評(píng)估、績效目標(biāo)管理和績效評(píng)價(jià)。省財(cái)政廳每年選取部分重大項(xiàng)目專項(xiàng)債券資金開展重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)，規(guī)模不低于上年用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券規(guī)模的10%，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與專項(xiàng)債券限額分配掛鉤。各級(jí)發(fā)展改革部門在專項(xiàng)債券項(xiàng)目竣工驗(yàn)收并投入使用一定時(shí)間后，要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營效果的跟蹤，并將相關(guān)情況作為后續(xù)同類項(xiàng)目審核的重要依據(jù)。
（二）建立專項(xiàng)債券動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制。專項(xiàng)債券一經(jīng)發(fā)行，不得隨意調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目和資金用途。確需調(diào)整用途的，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定履行調(diào)整程序。專項(xiàng)債券資金下達(dá)后，6個(gè)月仍未實(shí)際支出的，原則上按程序調(diào)整用于本地區(qū)其他符合條件的項(xiàng)目；12個(gè)月仍未實(shí)際支出的，原則上由省財(cái)政廳收回并分配至其他地區(qū)。加強(qiáng)財(cái)審聯(lián)動(dòng)，將審計(jì)結(jié)果與財(cái)政績效評(píng)價(jià)結(jié)果統(tǒng)籌運(yùn)用。
（三）健全資產(chǎn)登記管理制度。各地要建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)明細(xì)臺(tái)賬，分類管理存量項(xiàng)目資產(chǎn)，防范以項(xiàng)目資產(chǎn)抵押融資新增地方政府隱性債務(wù)和國有資產(chǎn)流失等風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范新增項(xiàng)目資產(chǎn)核算，項(xiàng)目主管部門指導(dǎo)監(jiān)督相關(guān)單位做好專項(xiàng)債券形成資產(chǎn)管理工作。
六、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
（一）強(qiáng)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目收入歸集。項(xiàng)目單位應(yīng)對(duì)專項(xiàng)債券資金支出、項(xiàng)目收入成本進(jìn)行專賬核算，準(zhǔn)確反映項(xiàng)目全生命周期收支情況，提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營效率，將專項(xiàng)債券項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理，保障償債資金來源。項(xiàng)目主管部門加強(qiáng)督促指導(dǎo)。
（二）保障按時(shí)足額還本付息。專項(xiàng)債券本息通過政府性基金收入、專項(xiàng)收入等償付。對(duì)于項(xiàng)目收入未達(dá)預(yù)期、難以償還的，各地要通過處置項(xiàng)目資產(chǎn)、合法合規(guī)調(diào)配本地區(qū)其他預(yù)算資金予以補(bǔ)充。項(xiàng)目主管部門和單位未及時(shí)足額落實(shí)專項(xiàng)債券還本付息責(zé)任的，財(cái)政部門可以采取扣減相關(guān)預(yù)算資金等措施償債。市縣未按時(shí)足額上繳還本付息資金的，省財(cái)政廳適時(shí)通過資金調(diào)度予以扣收。
（三）建立償債備付金制度。省級(jí)建立專項(xiàng)債券償債備付金制度，用于后續(xù)年度專項(xiàng)債券還本付息。鼓勵(lì)有條件的市縣探索建立償債備付金制度。對(duì)收入較好的項(xiàng)目，探索建立專項(xiàng)債券提前償還機(jī)制。
七、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)
（一）落實(shí)主體責(zé)任。市縣人民政府對(duì)本級(jí)全部專項(xiàng)債券項(xiàng)目承擔(dān)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)加強(qiáng)本級(jí)地方政府債務(wù)管理，加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃、加快項(xiàng)目建設(shè)、合規(guī)使用資金、確保還本付息、切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)本級(jí)項(xiàng)目建設(shè)的必要性合規(guī)性、償債來源的合理性可行性、項(xiàng)目資料的真實(shí)性完整性負(fù)責(zé)，并由政府主要負(fù)責(zé)人作出承諾。項(xiàng)目單位對(duì)本單位專項(xiàng)債券項(xiàng)目承擔(dān)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)項(xiàng)目儲(chǔ)備申報(bào)和建設(shè)運(yùn)營，真實(shí)測算項(xiàng)目收益水平、合理提出債券資金需求、及時(shí)規(guī)范使用專項(xiàng)債券資金，足額上繳還本付息資金，對(duì)本單位項(xiàng)目建設(shè)的必要性合規(guī)性、償債來源的合理性可行性、項(xiàng)目資料的真實(shí)性完整性負(fù)責(zé)，并由單位主要負(fù)責(zé)人作出承諾。
（二）加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管。各級(jí)發(fā)展改革部門應(yīng)發(fā)揮在制定規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、推進(jìn)前期工作等方面的作用，做好組織項(xiàng)目儲(chǔ)備、督促項(xiàng)目建設(shè)等工作。各級(jí)財(cái)政部門要發(fā)揮在平衡測算、債券發(fā)行和還本付息等方面的作用，做好專項(xiàng)債券資金使用監(jiān)管和績效評(píng)價(jià)等工作。各級(jí)項(xiàng)目主管部門要發(fā)揮在規(guī)劃計(jì)劃、組織實(shí)施、行業(yè)管理等方面的作用，做好項(xiàng)目鋪排、實(shí)施推進(jìn)、運(yùn)營監(jiān)管、督促上繳還本付息資金等工作。各級(jí)審計(jì)部門要依法加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債券的審計(jì)監(jiān)督，將專項(xiàng)債券管理使用情況作為專項(xiàng)審計(jì)、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目的重要內(nèi)容。各級(jí)政府要依法接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，按規(guī)定及時(shí)向本級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)債務(wù)情況。
（三）嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)。對(duì)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的專項(xiàng)債券資金閑置和違規(guī)使用等問題，各地要建立問題臺(tái)賬逐筆整改，堅(jiān)決遏制違規(guī)使用，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。各級(jí)財(cái)政、發(fā)展改革部門要對(duì)專項(xiàng)債券資金閑置、違規(guī)使用的地區(qū)，采取暫停發(fā)行、扣減限額、約談等方式嚴(yán)肅處理。對(duì)存在違規(guī)舉借債務(wù)、虛報(bào)項(xiàng)目騙取債券資金、截留擠占挪用債券資金等違法違規(guī)行為的，按照相關(guān)法律法規(guī)追究相關(guān)單位和人員責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。
本實(shí)施方案自發(fā)布之日起執(zhí)行，此前出臺(tái)的專項(xiàng)債券管理規(guī)定與本實(shí)施方案不一致的，以本實(shí)施方案為準(zhǔn)。國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
附件：湖南省專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲(chǔ)備發(fā)行審核流程圖
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